La défense de la zone tampon d’El Guergarat

Le 13 novembre, face aux provocations graves et inacceptables auxquelles se sont adonnées les milices du «Polisario», dans la zone tampon d’El Guergarat, au Sahara marocain, «le Maroc a décidé d’agir, dans le respect de ses attributions, en vertu de ses devoirs et en parfaite conformité avec la légalité internationale», a annoncé le ministère des Affaires étrangères, de la Coopération et des Marocains résidant à l’étranger. Les Forces Armées Royales (FAR) ont procédé à la mise en place d’un cordon de sécurité afin de sécuriser le flux de biens et de personnes à travers la zone tampon d’El Guergarat qui relie le Maroc à la Mauritanie. Cette mesure fait suite, notamment, au blocage du transit routier par un groupe de personnes encadré par des miliciens armés du Polisario.

Un tel incident n’est pas nouveau. A plusieurs reprises, les rebelles du Polisario, avec l’appui de l’Algérie, ont tenté des coups de force, des occupations limitées ou la paralysie du trafic dans la zone. La traversée du Sahara par le rallye automobile annuel, Africa Eco Race, avait déjà donné lieu à des spéculations sur des tentatives de blocage en 2019, et de temps à autre le Polisario allègue la poursuite de chercheurs d’or illégaux ou de trafiquants de drogue pour tenter de pénétrer la zone.

El Guergarat, pierre angulaire du dispositif de paix au Sahara

Tel est le cas de la zone d’El Guergarat. Dans le dessein de protéger son territoire, le Royaume du Maroc a construit un mur de sable entre 1980 et 1987, en retrait de la frontière. Et il a volontairement établi une zone tampon qui a reçu l’assentiment de l’Organisation des Nations unies. Ainsi, le Maroc participe autant à la gestion internationale de la situation, qu’il protège son territoire et les populations locales. Pour l’ONU, la zone d’El Guergarat, en tant que zone démilitarisée, constitue la pierre angulaire du dispositif de maintien de la paix au Sahara que menacent les incursions intempestives des forces du Polisario. À la suite du cessez-le-feu du 6 septembre 1991, l’accord militaire n°1 conclu par la Minurso avec le Polisario, en décembre 1997, et le Maroc en janvier 1998, consacre l’existence de la zone tampon de cinq kilomètres, longeant le Sud et l’Est du mur de sable, deux zones restreintes l’une de trente kilomètres à l’Ouest du mur et l’autre de vingt-cinq kilomètres à l’Est. L’accès à cette zone tampon est interdit au personnel et aux équipements des Forces Armées Royales et du Polisario ; l’usage des armes dans la zone et au-dessus est prohibé. Dans les zones restreintes, sur notification préalable ou approbation de la Minurso, des exceptions sont possibles à l’interdiction des tirs d’armes ou des exercices d’entraînement militaire ou du redéploiement ou mouvements de troupes. Par conséquent, la zone tampon et les autres zones ne consacrent pas la division du territoire. Il s’agit d’une ceinture de sécurité qui n’affecte en rien les frontières du Maroc ou des provinces sahariennes. Cet ouvrage de défense ne change pas la nature marocaine du territoire considéré, même s’il entraîne des aménagements à l’exercice de sa souveraineté par le Royaume. À la différence de la frontière qui marque la limite d’exercice de la souveraineté territoriale de deux États contigus, la zone tampon offre une capacité d’utilisation flexible, à la manière d’une zone de non vol (no-fly zone) ou d’un blocus maritime illustrés en Irak ou lors des guerres de Yougoslavie. Cette flexibilité en fait précisément l’attractivité : c’est une solution d’opportunité.

Dans ces circonstances, la création d’une zone tampon s’analyse, temporairement, comme un sacrifice accepté de la souveraineté territoriale. Ni zone de paix ni zone de guerre, ni zone de pleine souveraineté ni zone d’occupation, la zone tampon laisse apparaître des faiblesses dans le droit qui lui est applicable et dans l’exercice de l’autorité publique. Elle ne saurait pour autant échapper à l’application des règles de droit et apparaît soumise à un double régime.

Incontestablement, le droit international s’applique dans ces espaces, en particulier le droit humanitaire en cas de recours à la force armée, mais il ne résout pas tout. Néanmoins, dans ces zones, par hypothèse pacifiques, des questions juridiques touchant au droit civil, à la propriété, à la circulation, au droit pénal et plus généralement à l’ordre public peuvent se poser. En l’absence d’une administration internationale, la pratique reconnaît une certaine compétence à l’État dont la souveraineté territoriale est affectée par l’institution d’une zone tampon.

Zone tampon et lex situs

Il y a lieu d’y assurer le respect du droit pour les civils qui y vivent ou pour ceux qui traversent la zone. Des différends d’ordre civil relatifs à l’état des personnes, à la propriété, des litiges commerciaux peuvent s’élever.

La protection et l’entretien de sites naturels, du patrimoine culturel incombe à l’autorité responsable qui relève, en principe de l’État dont le territoire a été amputé, momentanément, par la création de la zone tampon. Deux exemples en témoignent. Les monuments religieux du Kosovo, classés au patrimoine mondial, situés dans la zone tampon entre le territoire autonome et la Serbie relèvent de la juridiction de cette dernière, selon l’UNESCO. Le Comité du patrimoine mondial relève régulièrement le défaut de statut légal de la propriété, le défaut de protection législative dans la zone tampon, les difficultés liées à l’instabilité politique de la région et à la diversité des autorités ou des forces internationales (KFOR, UNMIK). Toutefois, il désigne la Serbie comme l’État partie responsable d’assurer de manière adéquate la protection législative, réglementaire et la gestion et «de mettre en place des régimes de protection rigoureux pour les zones tampons».

À Chypre, dans la zone tampon administrée par l’ONU, des règles de droit de la République de Chypre s’appliquent à l’activité de la population ; le protocole d’adhésion de Chypre à l’Union européenne autorise le Conseil européen à déterminer dans quelle mesure les dispositions de la législation européenne peuvent s’appliquer dans la zone tampon.

Plus généralement, en cas de réquisition ou d’expropriation dans une zone tampon, le droit du territoire considéré, la lex situs, s’applique pour la compensation du propriétaire évincé. L’Afrique du Sud et la Colombie, s’agissant des expropriations respectivement dans la zone tampon de Namibie et d’El Carguan, ont institué des mécanismes de réparation ou de restitution pour les propriétaires affectés. Dans le cas des zones tampons internationales, cela est de nature à susciter des contentieux entre les États parties mais le principe de l’application du droit du sol au régime de la propriété, dans la zone tampon, illustre la persistance de la souveraineté territoriale de l’État dans lequel la zone est établie.

Il importe tout autant de garantir la sécurité et la nature neutre et démilitarisée de la zone tampon. En principe, l’usage de la force par les parties est interdit dans la zone tampon. Toutefois, si des civils peuvent la violer en toute impunité, l’existence même de la zone tampon perd son sens. Le maintien de la sécurité ou, simplement, de la tranquillité publique dans la zone peut justifier une action limitée de l’État territorialement compétent pour rétablir l’ordre. L’urgence, l’absence ou la faiblesse des forces internationales autorisent l’armée ou la police nationale à intervenir pour contrer une guérilla ou y rétablir l’ordre. D’où en 2000, l’entrée de l’armée yougoslave dans la zone tampon qui sépare la Serbie du Kosovo pour mettre un terme aux infiltrations de la guérilla albanaise.

Si la force est employée, aux termes du droit de Genève, l’engagement est fondé sur les principes de distinction (entre civils et combattants), de précaution et de proportionnalité. Mais, il n’est pas rare que des forces armées d’un État interviennent dans une telle zone ; les exemples récents sont nombreux : en Ukraine, en Corée, à Gaza… Il va sans dire que les forces intervenantes doivent apprécier la faisabilité de l’action et prendre toutes les précautions utiles, ce qui est ainsi compris dans la pratique des États : «par précautions possibles, on entend les précautions qui sont praticables ou qu’il est pratiquement possible de prendre eu égard à toutes les conditions du moment notamment aux considérations d’ordre humanitaire et d’ordre militaire».

Intervention des FAR : Une réaction légitime

C’est dans ces conditions que les Forces Armées Royales ont dû intervenir dans la zone de Guerguarate. Selon le communiqué publié par le Cabinet de Sa Majesté le Roi Mohammed VI, le Roi a justifié l’action marocaine, au cours d’un entretien avec le Secrétaire général des Nations unies : «Sa Majesté le Roi a souligné qu’après l’échec de toutes les tentatives louables du Secrétaire Général, le Royaume du Maroc a pris ses responsabilités dans le cadre de son droit le plus légitime, d’autant plus que ce n’est pas la première fois que les milices du “Polisario” s’adonnent à des agissements inacceptables».

En effet, par analogie à la légitime défense, l’intervention de la puissance territoriale intéressée dans la zone tampon est subordonnée à deux conditions : la nécessité et la proportionnalité. Ainsi que le relevait le juge Kooijmans dans l’affaire des activités armées RDC/Ouganda, si des forces irrégulières conduisent des attaques armées à partir d’un territoire sur lequel ne s’exerce aucune autorité gouvernementale, «il ne serait pas raisonnable de nier à l’État agressé le droit de légitime défense, simplement parce qu’il n’y a pas d’État agresseur, ce que la Charte n’exige pas». Toutefois, «la licéité de la conduite de l’État attaqué doit être soumise au même examen qu’une prétention de légitime défense formulée à l’encontre d’un État : la réaction de l’Etat agressé satisfait-elle aux exigences de nécessité et de proportionnalité ?».

La nécessité fonde la compétence de l’État à agir. Celle-ci est un démembrement de la compétence territoriale originaire que l’État exerçait sur l’espace qui constitue, désormais, la zone tampon. Les provinces du Sud ont été, de façon immémoriale, un territoire de l’Empire chérifien puis du Royaume du Maroc. Ce dernier a inscrit la question du Sahara, alors occupé par l’Espagne, à l’ordre du jour des Nations unies en 1963. Face aux menées du Polisario, créé et utilisé par l’Algérie depuis 1973, le Maroc, dans un esprit de concertation et pour le maintien de la paix sur son territoire, a créé la zone tampon sur laquelle, de ce fait, il renonçait provisoirement à l’exercice de sa compétence territoriale. Désormais, sur la zone tampon, cette compétence est subsidiaire et provisoire jusqu’au règlement définitif du conflit et au retour de cet espace de sécurité sous la souveraineté pleine et entière du Maroc.

Droit naturel de légitime défense 

En l’espèce, il y a au moins deux justifications à l’action nécessaire conduite dans la zone d’El Guergarat.

En premier lieu, par l’intervention des FAR, le Maroc a exercé une compétence de substitution pour maintenir le caractère neutre et pacifique de la zone placée sous le contrôle de la Minurso et garantir la circulation sur un axe de communication internationale. Ainsi que le constate le communiqué Royal, «le Maroc a rétabli la situation, réglé définitivement le problème et restauré la fluidité de la circulation». De façon légitime, Sa Majesté, a précisé que «le Royaume du Maroc continuera à prendre les mesures nécessaires afin d’assurer l’ordre et garantir une circulation sûre et fluide des personnes et des biens, dans cette zone à la frontière entre le Royaume et la République Islamique de Mauritanie».

Le droit international reconnaît, en effet, la liberté des communications. Celle-ci est souvent limitée et tributaire des modes de transport et de la nature des espaces traversés. Le transport peut utiliser comme support des espaces internationaux, telle la haute mer pour la navigation maritime. De même, dans les cours d’eau internationaux ou les détroits existe un droit de passage des navires battant pavillon étranger. Cependant, s’agissant du territoire terrestre ou aérien, le passage suppose en tout ou partie la traversée d’espaces soumis à la souveraineté d’un ou plusieurs États. Le droit des transports s’attache à faciliter le transit dont la liberté est consacrée, en principe, par l’article V du GATT.

Dès lors qu’une route est considérée comme une voie de communication internationale, il revient à l’État dont le territoire est traversé de favoriser le passage.

Par ailleurs, le droit international et en particulier le pacte de New York relatif aux droits civils et politiques consacre la libre circulation des personnes sur le territoire d’un État que la Cour internationale de justice a rappelé dans l’affaire de l’édification d’un mur dans le territoire palestinien occupé. Aussi, le Maroc était-il fondé à intervenir dans la zone tampon lorsque la circulation routière et le passage des personnes étaient entravés ou menacés par des blocages ou les menées de groupes armés, de miliciens ou de manifestants.

En second lieu, il ne s’agissait pas de contrer un risque ni de prévenir une attaque, mais de faire face à une situation présente et actuelle, à la suite de diverses communications adressées, depuis des années, par les FAR à la Minurso, dans lesquelles les autorités marocaines s’inquiétaient de la présence de personnel civil et militaire, des incursions et des provocations du Polisario dans la zone tampon. Dans ces circonstances, la question d’une défense préventive ne se pose pas. Les menaces ne sont pas imminentes mais très réelles au point que, selon la formule de Kofi Annan, précédent Secrétaire général de l’ONU, «les mesures, hormis l’usage de la force militaire, paraissent impuissantes à les stopper ?». En effet, «en raison de l’absence de juridiction», constate M. Antonio Guterres, actuel Secrétaire général, «cette zone tampon entre les points de passage marocain et mauritanien a continué à présenter un certain risque pour les observateurs et observatrices militaires de la MINURSO, en raison de l’absence de juridiction dans la zone, qui empêche d’y assurer la sécurité de la Mission».

Face à cette volatilité propre aux zones tampons, l’intervention des FAR répondait donc à la nécessité de protéger la zone de Guerguarate et le territoire marocain. Elle était de nature à être fondée sur «le droit naturel de légitime défense», reconnu par l’article 51 de la Charte des Nations unies. Déjà, par elles-mêmes, la construction du mur de sable et l’établissement d’une zone tampon sur le territoire marocain, en retrait de la frontière, constituent une mesure anticipée de légitime défense, tout en participant des mesures de maintien de la paix. Les zones tampons envisagées en Syrie par les États-Unis ou la Turquie contre l’État islamique répondent à semblable préoccupation. À plus forte raison, le recours à la force pour préserver la zone est légitime. En effet, dans la pratique contemporaine, l’exigence stricte d’une «agression armée» pour justifier la légitime défense est plus largement interprétée. La défense de la zone tampon ne suppose pas exclusivement une agression. Les «faits-conditions» imputables à un acteur non-étatique peuvent être constitués par des actes limités ou des provocations, des incursions, constatés dans le cas présent par la Minurso et rapportés par le Secrétaire général. L’évolution du droit, conséquence des événements du 11 septembre, est telle que la légitime défense considérée dans la Charte, recouvre également les mesures défensives prises à l’encontre de groupes terroristes ou de groupes armés. Les résolutions du Conseil de sécurité à cet égard autorisent à qualifier les attaques menées à grande échelle ou de façon répétée par des acteurs non étatiques, tel le Polisario, comme une «agression armée» au sens de l’article 51 de la Charte. Dans les circonstances de l’intervention des FAR, il y a bien, selon la formule classique de la sentence émise dans l’affaire de la Caroline (1841) «une nécessité de légitime défense, urgente, irrésistible et ne laissant ni le choix des moyens, ni le temps de délibérer». Encore faut-il que la riposte soit proportionnelle.

Or l’intervention des FAR a été limitée dans son objectif, satisfaisant ainsi la condition de proportionnalité. Il n’a pas été fait usage des armes. L’opération n’a donné lieu à aucune arrestation. Les Forces Royales ont rétabli la circulation que les factieux du Polisario avaient interrompue en s’en prenant aux voyageurs et aux observateurs de l’ONU. Des États et plusieurs organisations internationales ont réagi avec soulagement. Ainsi le Commissaire européen au voisinage et à l’élargissement a salué l’attachement du Maroc au cessez-le-feu et considéré que «Les tensions doivent laisser place au processus politique. Garantir la libre circulation des personnes et des biens est fondamental. Préserver la stabilité politique et économique du voisinage est primordial».

Sa Majesté a pu donc légitimement affirmer au Secrétaire général de l’ONU : «Avec la même force, le Royaume demeure fermement déterminé à réagir, avec la plus grande sévérité, et dans le cadre de la légitime défense, contre toute menace à sa sécurité et à la quiétude de ses citoyens».

En revanche, l’auteur des faits qui ont conditionné l’action défensive, le Polisario, est fautif.

Il lui revient, dès lors, de mettre un terme aux provocations et aux violations du droit international et des droits de l’Homme dans la région, de respecter le statut de la zone, «de coopérer pleinement avec la MINURSO, y compris en ce qui concerne sa liberté d’interagir avec tous ses interlocuteurs, et de prendre les mesures voulues pour garantir la sécurité, ainsi qu’une totale liberté de circulation». Il incombe à l’État qui a inspiré la création du mouvement qui est son instrument, l’Algérie, de reprendre les négociations sous les auspices de l’ONU, «sans conditions préalables et de bonne foi» pour mettre un terme au conflit artificiel qu’elle a suscité et permettre au Maroc de recouvrer pleinement son intégrité territoriale.